Oberster Rechnungshof legt Jahresbericht 2024 vor

Oberster Rechnungshof legt Jahresbericht 2024 vor

Solide Haushaltsführung bleibt das Gebot der Stunde – Rechnungshof kritisiert geplante Änderung der Tilgungsregelung beim Abbau der Corona-Schulden

„Solide Haushaltsführung bleibt das Gebot der Stunde. Noch kann die Staatsregierung auf gut gefüllte Rücklagen zurückgreifen. Im Interesse einer nachhaltigen Finanzpolitik müssen sich allerdings die Ausgaben wieder verstärkt an den zu erwartenden Einnahmen orientieren, ohne eine Entnahme aus der Rücklage vorzusehen“, stellt Präsidentin Heidrun Piwernetz anlässlich der Veröffentlichung des ORH-Berichts 2024 fest. Der Jahresbericht befasst sich schwerpunktmäßig mit dem Haushaltsjahr 2022 und gleichzeitig mit ausgewählten aktuellen Entwicklungen der Haushaltslage. Insbesondere kritisiert der ORH die geplante Änderung der Tilgungsregelung beim Abbau der Corona-Schulden.

Corona ist und bleibt ein bestimmendes Thema für den Staatshaushalt. Das zeigt sich sowohl im Allgemeinen Teil als auch in verschiedenen Einzelbeiträgen des aktuellen ORH-Berichts für das Haushaltsjahr 2022. Der Abbau der Corona-Schulden ist auch im Hinblick auf die anstehenden Haushaltsberatungen zum Doppelhaushalt 2024/2025 für den ORH von zentraler Bedeutung.

Der Haushaltsgesetzgeber hatte 2020 zu Beginn der Corona-Pandemie entschieden, die für den Sonderfonds Corona-Pandemie neu aufgenommenen Schulden ab 2024 in 20 gleichbleibenden Jahresraten zurückzuführen. In dem nun dem Landtag zur Beratung vorliegenden Entwurf zum Doppelhaushalt 2024/2025 sind 770,9 Mio. € weniger zur Tilgung eingeplant als ursprünglich vorgesehen. „Aus Sicht des ORH sollten die haushaltsgesetzlichen Vorgaben zur Tilgung der coronabedingten Kredite aus den Jahren 2020 bis 2023 beibehalten und diese Schulden ab dem Jahr 2024 entsprechend abgebaut werden. Die Veranschlagung der fehlenden 770,9 Mio. € in einer Rücklage ‚Konjunkturvorsorge’ ist im Ergebnis zu unverbindlich“, erklärt Rechnungshofpräsidentin Heidrun Piwernetz.

Für Schulden, die auf Grundlage der Ausnahmeregelung von der Schuldenbremse neu aufgenommen werden, sind laut Bayerischer Verfassung Tilgungsregelungen vorzusehen und die Kredite in einem angemessenen Zeitraum zurückzuzahlen. Der ORH sieht das Risiko weiterer Abweichungen von den ursprünglichen Tilgungsregelungen, wenn schon in den ersten Jahren der Abbau der Corona-Schulden drastisch reduziert wird.

In jedem Fall empfiehlt der ORH, für den Abschluss des Haushaltsjahres 2023 das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Schuldenbremse vom 15. November 2023 verstärkt im Blick zu behalten und bei der Übertragung der coronabedingten Ausgabereste insbesondere auf das Erfordernis des sachlichen Veranlassungszusammenhangs zu achten. Soweit kreditfinanzierte coronabedingte Ausgabereste nicht mehr benötigt werden, ist aus Sicht des ORH eine zusätzliche Tilgung in entsprechender Höhe vorzusehen.

Daneben sieht der ORH Verbesserungspotenzial bei der Einnahmenerzielung:

So hat er etwa bei der Besteuerung professioneller Social-Media-Akteure (sog. Influencer) erhebliche Ermittlungs- und Vollzugsdefizite festgestellt. Den Finanzämtern fehlen oft wichtige Daten zur Besteuerung von Influencern. Die Steuerverwaltung sollte alle Ermittlungsmöglichkeiten wie z.B. Auskunftsersuchen an Social-Media-Plattformen ausschöpfen.

Bei der Besteuerung von Gewinnen aus dem Handel mit Kryptowährungen sieht der ORH massive Defizite und schätzt das Steuerausfallrisiko für Bayern vorsichtig auf jährlich 150 Mio. €. Jedes Jahr werden Kryptowährungen im Wert von mehreren Milliarden Euro in Deutschland gehandelt. Nur ein minimaler Anteil der Gewinne daraus wird aber gegenüber dem Finanzamt erklärt.

Nachholbedarf besteht aus Sicht des ORH auch bei der Digitalisierung der Verwaltung, zumal die Staatsregierung sich das Ziel gesetzt hat, die Volldigitalisierung im Jahr 2025 zu erreichen.

So hat sich die Transparenz im Zuwendungswesen seit Jahrzehnten nicht wesentlich verbessert. Eine valide Übersicht zum eingesetzten Mittelvolumen bei Förderungen existiert nicht, obwohl sich nach Kenntnis des ORH die Zahl der Förderprogramme in den letzten fünf Jahren mehr als verdoppelt hat.

Das derzeitige papierbasierte Verfahren bei der steuerlichen Behandlung des Spendenabzugs sieht der ORH als nicht mehr zeitgemäß und zu bürokratisch an. Der ORH empfiehlt, die digitale Übermittlung von Zuwendungsbestätigungen schnellstmöglich umzusetzen.

Für das Haushaltsjahr 2022 bestätigt der ORH der Staatsregierung auf Basis des Haushaltsgesetzes 2022 insgesamt eine geordnete Haushalts- und Wirtschaftsführung. Das Testat des ORH ist eine wesentliche Grundlage dafür, dass der Landtag die Staatsregierung für dieses Rechnungsjahr entlasten kann (vgl. Art. 80 Abs. 1 Bayerische Verfassung). Die bereinigten Einnahmen stiegen 2022 um 3,6 auf 74,3 Milliarden € (+ 5,0 %). Grund hierfür waren insbesondere die höheren Steuereinnahmen. Die bereinigten Ausgaben gingen um 0,4 auf 71,5 Mrd. € (- 0,6 %) zurück; dies war überwiegend auf die geringeren Ausgaben beim Sonderfonds Corona-Pandemie zurückzuführen.

Nachfolgend wichtige Daten der Haushalte 2021 und 2022 im Überblick:

Der Jahresbericht für das Haushaltsjahr 2022 befasst sich mit den Feststellungen zur Haushaltsrechnung und zum Haushaltsvollzug (TNrn. 1 bis 14). Darüber hinaus berichtet der ORH auch über ausgewählte aktuelle Entwicklungen der Haushaltslage. Dabei stellt er zu wichtigen haushaltsrelevanten Themen längerfristige Entwicklungen dar und gibt einen Ausblick (TNrn. 15 bis 24). Der Jahresbericht enthält ferner 21 Prüfungsergebnisse aus verschiedenen Geschäftsbereichen der Staatsregierung. Mit diesen wird sich der Landtag im Einzelnen beschäftigen und dazu ggf. beschließen, welche Maßnahmen die Staatsregierung einleiten soll.

Thematisch haben die Prüfungsergebnisse des ORH folgende Schwerpunkte:

Steuereinnahmen „2.0“

Der ORH sieht erhebliche Ermittlungs- und Vollzugsdefizite bei der Besteuerung von professionellen Social-Media-Akteuren (sog. Influencer). Den Finanzämtern fehlen oft wichtige Daten zur Besteuerung von Influencern. Angesichts dessen sollte die Steuerverwaltung alle Ermittlungsmöglichkeiten wie z. B. Auskunftsersuchen an Social-Media-Plattformen ausschöpfen.

Jährlich werden Kryptowährungen im Wert von mehreren Milliarden Euro in Deutschland gehandelt. Nur ein minimaler Anteil der Gewinne daraus wird aber gegenüber dem Finanzamt erklärt. Der ORH sieht massive Defizite bei der Besteuerung von Gewinnen aus diesen Geschäften und schätzt das Steuerausfallrisiko für Bayern vorsichtig auf 150 Mio. € jährlich. Die Finanzämter sind derzeit kaum in der Lage, nicht erklärte Sachverhalte aufzudecken. Das Finanzministerium sollte sich deshalb intensiv für nationale und internationale Regulierungsmaßnahmen einsetzen. Außerdem empfiehlt der ORH, sämtliche schon vorhandene Ermittlungsmöglichkeiten wie Sammel- und Gruppenauskunftsersuchen auszuschöpfen.

Bei den Finanzämtern wird jährlich in knapp 100.000 Steuerfällen durch eine „Interne Nicht-Veranlagung“ die maschinelle Überwachung des Eingangs der Steuererklärungen unterbunden. Dieses Instrument wird vielfach unberechtigt eingesetzt. Reguläre Sicherheits- und Risikomanagementprozesse werden unterlaufen, gebotene Kontrollmechanismen fehlen. Unnötige Mehrarbeit und erhebliche Steuerausfallrisiken sind die Folge. Der ORH empfiehlt wirksame Kontrollmaßnahmen, insbesondere eine stärkere Überwachung und eine bessere technische Unterstützung.

Digitalisierung

Die Transparenz im Zuwendungswesen hat sich seit Jahrzehnten nicht wesentlich verbessert. Eine valide Übersicht zum eingesetzten Mittelvolumen bei Förderungen existiert nicht. Der ORH empfiehlt, eine zentrale und verpflichtend zu nutzende Fördermitteldatenbank zeitnah einzurichten. Hierbei sollten auch sonstige freiwillige Leistungen einbezogen werden.

Bereits vor mehr als 15 Jahren hat der Gesetzgeber die rechtlichen Voraussetzungen für die Digitalisierung des steuerlichen Spendenabzugs geschaffen, um bürokratische Lasten abzubauen und papierbasierte Verfahrensabläufe durch elektronische Kommunikation zu ersetzen. Der ORH sieht das derzeitige papierbasierte Verfahren insgesamt kritisch und als nicht mehr zeitgemäß an. Aufgrund der geringen Prüfungsdichte bei gleichzeitig hoher Fehlerquote besteht ein erhebliches Steuerausfallrisiko. Der ORH empfiehlt, die elektronische Übermittlung von Zuwendungsbestätigungen nun schnellstmöglich umzusetzen.

Der Freistaat hat den nichtbundeseigenen Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs (NE) die Hälfte ihrer Aufwendungen für die Erhaltung und den Betrieb von Bahnübergängen auszugleichen. Das Verfahren zur pauschalen Ermittlung der jährlichen Ausgleichsleistungen wird immer noch in Papierform durchgeführt. Der Freistaat hat keinen Gesamtüberblick über die tatsächlichen Aufwendungen der NE. In den geprüften Fällen hat er ein Vielfaches des Betrags erstattet, der sich aus den tatsächlichen Aufwendungen ergeben hätte. Der ORH empfiehlt, ein IT-gestütztes Verfahren für die Erstattung der Ausgleichsleistungen einzuführen, damit die vorhandenen Daten für einen aussagekräftigen Zeitraum auszuwerten und die Höhe der Ausgleichsleistungen zu überprüfen.

 

Lehren aus der Corona-Pandemie

Der Freistaat hat mit mehr als 380 Mio. € den Betrieb von lokalen SARS-CoV-2-Testzentren des öffentlichen Gesundheitsdienstes finanziert. Ein Großteil der Kosten wird auf Antrag vom Bund erstattet. Wenngleich die Erstattungsansprüche zwischenzeitlich weitgehend angemeldet worden seien, sieht der ORH weiteren Handlungsbedarf. Angesichts der erheblichen Erstattungsbeträge sollten die Staatsministerien zusammen mit den Regierungen eine Auswertung der Einnahmen und Ausgaben, aufgeschlüsselt auf die einzelnen Kreisverwaltungsbehörden, erstellen. Dies könnte auch Optimierungspotenziale für ähnliche, zukünftige Verfahren aufzeigen.

Um die wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie im Kulturbereich einzudämmen, hat der Freistaat Hilfsprogramme zur Unterstützung von Spielstätten und Veranstaltern, Kinobetrieben, soloselbstständigen Künstlerinnen und Künstlern sowie Angehörigen kulturnaher Berufe aufgestellt. Insgesamt sind 95,6 Mio. € an Landesmitteln ausbezahlt worden. Aufstellung und Steuerung der Programme sowie die nachträglichen Prüfungen weisen erhebliche Mängel auf. Eine Erfolgskontrolle fand nicht oder nicht in ausreichendem Maße statt. Die Maßnahmen sollten im Hinblick auf künftige Krisensituationen evaluiert werden.

Viele Schulen haben wenige oder gar keine Fördermaßnahmen für den Ausgleich pandemiebedingter Nachteile durchgeführt. Besonders bei Mittelschulen kam es häufig zu keiner Förderung. Wesentliche Zielgruppen wurden bei Realschulen und Gymnasien, insbesondere aber bei Mittelschulen zu wenig erreicht. Der ORH empfiehlt, dieses Programm und künftige derartige Programme im Interesse der Chancengleichheit und Bildungsgerechtigkeit so auszugestalten und umzusetzen, dass die Zielgruppen klar benannt und besser erreicht werden.

Zur Umsetzung der Bayerischen Impfstrategie sollte jede kreisfreie Stadt und jedes Landratsamt dezentral ein Impfzentrum einrichten und betreiben, um so ein flächendeckendes Impfangebot sicherzustellen. Die Vergaben hatten wesentlichen Einfluss auf die Kosten der Impfzentren, die für Bayern bis Februar 2023 insgesamt 1,4 Mrd. € betrugen. Die Kosten je Impfung betrugen bei den vom ORH geprüften Impfzentren im Mittel ca. 100 €. Der ORH verkennt nicht die Sondersituation während der Corona-Pandemie. Durch das Fehlen einer begleitenden Kostenkontrolle wurden jedoch wesentliche Potenziale zur Kostenreduktion nicht hinreichend genutzt. Der ORH empfiehlt für künftige Krisensituationen, in denen zulasten des Freistaates Aufträge vergeben werden, eine wirksame Kostenkontrolle bzw. ein Benchmarking vorzusehen.

Das Wissenschaftsministerium gewährte den Universitätsklinika und dem Deutschen Herzzentrum München im Jahr 2020 einen finanziellen Ausgleich von 170 Mio. € für coronabedingte Erlösausfälle, Mehrkosten und Investitionen aus dem Sonderfonds Corona-Pandemie. Für Zahlungen von 27,6 Mio. € lagen die Voraussetzungen für die Gewährung nicht vor bzw. waren nicht nachgewiesen. Der ORH empfiehlt, die Ausgleichszahlungen zu überprüfen und unberechtigte Zahlungen ggf. zurückzufordern.

Personalausgaben

Wechselt ein Beamter seinen Dienstherrn, sind die Versorgungslasten grundsätzlich aufzuteilen. Dadurch entstehen im Einzelfall hohe Abfindungsansprüche auch zugunsten des Freistaates, die er aber nur unzureichend geltend macht. Allein bei zehn geprüften Fällen beliefen sich die unerkannten Ansprüche auf ca. 2,1 Mio. €. Der ORH empfiehlt dringend, durch IT-Unterstützung den Informationsfluss innerhalb des Landesamtes für Finanzen zu verbessern und eine vollständige Geltendmachung aller Abfindungsansprüche sicherzustellen.

Professoren können neben dem Grundgehalt Hochschulleistungsbezüge erhalten. Deren Ruhegehaltfähigkeit bedarf einer Erklärung der Hochschule, wenn die gesetzliche Grenze von 22 % des Grundgehalts überschritten werden soll. Für diese Überschreitungsmöglichkeiten bestehen landesweite Obergrenzen, deren Einhaltung vom Wissenschaftsministerium aber nicht überwacht wird. Der ORH fordert, die Einhaltung dieser Obergrenzen sicherzustellen.

Förderprogramme

Der Freistaat unterstützte die Schulaufwandsträger bei der IT-Ausstattung mit einem Förderprogramm aus Landesmitteln, dem Digitalbudget für das digitale Klassenzimmer. Die Förderung erfolgte unabhängig von der vorhandenen Ausstattung, deren Bestand regelmäßig an allen Schulen erhoben wird. Der ORH empfiehlt, künftig bei Förderprogrammen stärker auf ohnehin vorhandene Daten zurückzugreifen, um die Haushaltsmittel möglichst effizient einzusetzen.

Das Landwirtschaftsministerium bewilligte zum Ausgleich für Hochwasserschäden im Jahr 2021 Finanzhilfen an Landwirte und Fischereibetriebe in Höhe von knapp 1 Mio. €. Dabei blieb außer Betracht, ob Betroffene sich gegen den Schaden hätten versichern können. Zudem fehlte die gebotene Sorgfalt bei der Sachbearbeitung. So akzeptierte die Landwirtschaftsverwaltung in vielen Fällen wenig aussagekräftige Gutachten bzw. Schadensschätzungen und forderten auch in Fällen mit hohen Schadenssummen die notwendigen Belege nicht ein. Bei künftigen Ad-hoc-Hilfen sollten entsprechend dem Grundgedanken in der SchadensausgleichsRL Finanzhilfen für versicherbare Schäden nicht gewährt werden.

Die Förderung des Behindertensports umfasst u. a. Übungsveranstaltungen für Gruppen von Menschen mit einer körperlichen oder geistigen Behinderung, die wegen ihrer Behinderung nicht an allgemein zugänglichen Sportmaßnahmen teilnehmen können. Das derzeitige Förderverfahren ist aufwendig und inkonsequent. Im Interesse eines gezielten Einsatzes der vorhandenen Fördermittel sollte dieses vereinfacht werden.

Der Freistaat fördert den Bau, die Sanierung und den Betrieb von Krankenhäusern nach dem Bayerischen Krankenhausgesetz. Die Regierungen bewilligen die Fördermittel und prüfen ihre sachgerechte Verwendung anhand der von den Krankenhausträgern vorzulegenden Verwendungsnachweise. Der ORH stellte fest, dass bei der Prüfung der Verwendungsnachweise für Maßnahmen mit einem Gesamtinvestitionsvolumen von 1 Mrd. € teilweise erhebliche Defizite bestanden, die Prüfung nicht nach einheitlichen Maßstäben erfolgte und die Bearbeitung bei den Regierungen oftmals zu lange dauerte. Dadurch wurden überhöhte Förderzahlungen und finanzielle Nachteile für den Freistaat in Kauf genommen.

Wirtschaftlichkeit

Die Generalsanierung des Justizpalastes Bayreuth mit Gesamtkosten von 11,4 Mio. € hätte wirtschaftlicher durchgeführt werden können: Falls künftig Maßnahmen wie Generalsanierungen mit Gesamtkosten von mehr als 3 Mio. € dem Bauunterhalt zuzuordnen sind, sollten die wesentlichen fachlichen Vorgaben für Große Baumaßnahmen entsprechend umgesetzt werden. Eine vorausgehende Planung ermöglicht eine strukturierte Auftragsvergabe; allein dadurch sind erhebliche Kosteneinsparungen zu erwarten. Darüber hinaus ist ein nachhaltiges Gebäudemanagement erforderlich, das die vorhandenen Kosten- und Energieeinsparpotenziale konsequent nutzt.

Trotz wirtschaftlich schwieriger Lage des Deutschen Herzzentrums München fand weder ein effektives Controlling noch eine wirtschaftliche Steuerung statt. In der Folge benötigte das Deutsche Herzzentrum München Liquiditätshilfen des Wissenschaftsministeriums in Millionenhöhe. Bewirtschaftung, Bestand und Verbrauch der Fördermittel für den akutstationären Bereich waren intransparent. Das DHM sollte Controllinginstrumente und -prozesse einrichten, um notwendige Maßnahmen zur Verbesserung der Finanzsituation ergreifen zu können. Dabei sollte der geplante Zusammenschluss zum TUM Klinikum im Blick behalten werden.

Es gibt über 15 Jahre nach Projektstart noch immer kein Konzept, wie das Ziel eines ressortübergreifenden und objektbezogenen Kostencontrollings und Benchmarkings bei staatlichen Immobilien erreicht werden soll. Angesichts jährlicher Ausgaben für Bewirtschaftung und Instandhaltung von über 1 Mrd. € sieht der ORH Einsparpotenziale in dreistelliger Millionenhöhe pro Jahr. Der ORH empfiehlt, zeitnah ein ressortübergreifendes und objektbezogenes Kostencontrolling und Benchmarking für die durch den Freistaat bewirtschafteten Immobilien zu realisieren.

Der Freistaat investiert jährlich über 60 Mio. € in den Bau von Außenanlagen bei Großen Hochbaumaßnahmen aller Ressorts. Dabei werden die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nicht hinreichend beachtet. Bereits bei der Planung werden die langfristigen Betriebs- und Folgekosten vernachlässigt. Der ORH hält es für notwendig, dass Bauverwaltung und Nutzer gemeinsam künftig bereits bei der Konzeption von Außenanlagen auf die Lebenszykluskosten insgesamt achten und so Nachhaltigkeit und Werterhalt sicherstellen.

Der ORH ist eine gegenüber der Staatsregierung selbstständige, nur dem Gesetz unterworfene oberste Staatsbehörde. Er prüft durch seine mit richterlicher Unabhängigkeit ausgestatteten Mitglieder die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Freistaates Bayern. Der ORH unterstützt damit den Landtag bei der Entlastung der Staatsregierung. Hierzu teilt er mit, ob die Einnahmen und Ausgaben ordnungsgemäß belegt sind und nimmt Fälle, die für die Entlastung von Bedeutung sein können, in seinen Jahresbericht auf. Die Prüfung bezieht sich darauf, ob einschlägiges Recht beachtet und ob wirtschaftlich und sparsam verfahren worden ist. Der ORH sieht sich aber nicht nur als Kontrollinstanz, die Missstände und Fehlentwicklungen aufdeckt. Er schlägt auch Verbesserungen vor und berät die Verwaltung, wie sie ihre Aufgaben effektiver und effizienter bewältigen kann.

Der Jahresbericht 2024 wird ausschließlich digital veröffentlicht und steht ab
Dienstag, 19.03.2024, 09:30 Uhr, unter
www.orh.bayern.de zum Download bereit.